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國家環境保護“十二五”環境與健康工作規劃 

環境保護部

二○一一年八月

目               錄

一、環境與健康工作發展現狀與面臨的問題……………………………………5

（一）“十一五”期間環境與健康工作取得積極進展………………………5

（二）環境與健康問題頻發，形勢嚴峻………………………………………6

（三）當前環境與健康工作難以滿足形勢發展的需求……………………6

（四）立足風險管理是環境與健康工作的核心任務………………………8

二、指導思想和基本原則……………………………………………………………9

（一）指導思想………………………………………………………………………9

（二）基本原則………………………………………………………………………9

三、規劃目標……………………………………………………………………………9

四、重點領域和主要任務……………………………………………………………10

（一）環境與健康問題調查………………………………………………………10

（二）環境與健康風險管理………………………………………………………10

（三）環境與健康科學研究………………………………………………………11

（四）環境與健康能力建設………………………………………………………12

（五）環境與健康宣傳教育………………………………………………………14

五、保障措施……………………………………………………………………………14

（一）加強對環境與健康工作的組織領導……………………………………14

（二）完善環境與健康工作的協調機制………………………………………15

（三）增加對環境與健康工作的資金投入……………………………………15

伴隨我國工業化、城鎮化的快速發展，環境污染影響人民群眾健康的問題凸顯，成為影響我國可持續發展、小康社會建設和社會和諧的重要因素之一，保護環境、保障健康成為人民群眾最緊迫的需求。為著力解決損害群眾健康的突出環境問題，統籌安排、突出重點、有序推進環境與健康工作，根據《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、《國家環境與健康行動計劃（2007-2015）》及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的精神與要求，特編制本規劃。

一、環境與健康工作發展現狀與面臨的問題

（一）“十一五”期間環境與健康工作取得積極進展

一是與衛生部合作，共同牽頭聯合十六個部委局制定并頒布了指導國家環境與健康工作科學開展的一個綱領性文件—《國家環境與健康行動計劃（2007-2015）》，成立了國家環境與健康工作領導小組并建立了協調工作機制；二是組織開展了淮河流域等重點地區的環境與健康問題調查，為掌握我國環境污染與人群健康狀況儲備了大量基礎信息；三是加強了環境與健康科學研究工作，為揭示環境污染與人體健康的關系、篩選和評估我國環境污染控制的重點因子、區域和行業提供了科學依據；四是探索開展環境與健康風險管理，發布了我國首本《國家污染物環境健康風險名錄》（化學一分冊），完成了化學第二分冊并部署了生物分冊和物理分冊的編制工作，為應對突發環境健康事件提供技術支持；五是加強環境與健康宣傳教育，搭建“國家環境與健康論壇”、“中國環境與健康宣傳周等高層宣傳平臺，通過各種宣傳渠道提高公眾參與意識，引導公眾監督。

（二）環境與健康問題頻發，形勢嚴峻

經過改革開放 30 多年的迅猛發展，我國已經步入了工業化中期階段，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在我國集中出現，環境污染導致健康損害問題近年來頻繁發生。據統計，“十

一五”期間發生的 232 起較大（III 級以上）環境事件中，56 起為環境污染導致健康損害事件；37 起環境事件發展為群體性事件，涉及環境與健康問題的就有 19 起。陜西省鳳翔縣、河南省濟源市和湖南省武岡市等 31 起重特大重金屬污染事件，對群眾健康和社會穩定都造成了嚴重威脅，在國內外產生了惡劣影響。

當前我國環境與健康問題呈現如下特點：一是復合型污染嚴重，污染范圍廣，暴露人口多；二是人群暴露時間長，污染物暴露水平高，歷史累積污染對健康影響短時間內難以消除；三是城鄉差異顯著，大氣污染是我國城市地區、水污染和土壤污染是農村地區面臨的主要環境與健康問題；四是由于基礎衛生設施不足導致的傳統環境與健康問題還沒有得到妥善解決的同時，由工業化、城市化進程帶來的環境污染與健康風險逐步增強。從發展趨勢看，上述四個方面的問題短期內難以解決，未來環境污染的健康風險逐步增強，環境與健康工作形勢嚴峻。

（三）當前環境與健康工作難以滿足形勢發展的需求

一是底數不清成為解決環境與健康問題的瓶頸。我國自 20 世紀90 年代以來，未再開展全國性或區域大規模環境與健康調查工作，基礎性、連續性的調查和監測也未能納入常規工作。由于基礎調查 不足和基礎數據缺乏，對我國環境污染導致人群健康損害的地區分 布、健康損害程度和趨勢演變等情況底數不清，不但給識別主要環 境危險因子、提出有效應對措施帶來困難，而且也難以開展環境污 染健康風險評價，及時調整相關政策并提出針對性治理措施。 

二是對環境與健康缺乏有效管理手段與方法。首先，現有環境 法律法規中有關環境與健康工作的內容過于原則化，缺乏真正符合 環境與健康工作需要的法律制度和標準體系，相關的基準研究基本 上是空白。其次，環境與健康的管理手段不足，現行的許多環境管 理制度及管理目標大多缺乏與健康問題的銜接，一些與環境與健康 問題密切相關的重要環境管理制度尚未建立起來。 

三是環境與健康工作基礎能力亟待加強。從機構設置看，目前 只在國家層面設立了專門機構，配置了有限人員，地方層面既無專 門機構也無專門人員，嚴重影響了環境與健康工作的開展。從人才 方面看，目前環境與健康領域缺乏優秀的領軍人才和強大的支撐隊 伍。從科研方面看，長期的系統化基礎研究不足，缺少規范的環境 與健康調查技術方法，一些重要的領域如環境污染導致人體健康損 害的致病機理、暴露途徑、暴露生物標識物的確定，有害污染物的 健康危害評價指標和分析測試技術，以及環境與健康風險評價等方 面研究明顯不足，研究成果對管理決策的支持不夠，不能為有效應 對環境健康事件、開展環境與健康風險管理提供技術支撐。從提供公共服務方面看，目前環境與健康的資源共享和信息公開尚未實現、 現行的法律法規在維護群眾健康權益方面可操作性不強，環境與健 康宣傳教育還不能滿足社會需求。 

（四）立足風險管理是環境與健康工作的核心任務 環境與健康問題影響因素多，從環境與健康發展歷史看，類似于日本水俁病這樣具有清晰因果關系的案例在現實中是少之又少，多數情形是環境污染與健康的關系并不清楚。鑒于環境污染對健康影響具有暴露水平低、潛伏期長、影響因素多、因果關系確定難等特點, 環保部門應以加強環境與健康風險管理為工作重點，以努力將污染物健康風險控制在可接受水平為目標。 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出，要加大環境保護力度，以解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環境問題為重點，防范環境風險，提高環境與健康風險評估能力。美國、日本等發達國家實踐證明，把健康風險評價貫徹到環境監測預警、環境監督管理、環境影響評價、污染防治和環境宣傳教育工作中是環保部門實現風險管理的較佳切入點，切實貫徹多部門協作、預防為主、綜合防治的方針政策，環境與健康問題就會得到有效預防和控制。 環境與健康工作是一項復雜的社會系統工程和長期任務，是關系社會主義和諧社會建設、人民身體健康和生命安全的重大民生問題，對于轉變經濟發展方式、推動環境管理從總量控制走向質量控制、最終實現風險防范的跨越式發展具有重要意義。
 
 二、指導思想和基本原則 

（一）指導思想 以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實 科學發展觀，堅持以人為本，將環境健康工作與環境保護重點工作 緊密結合，深入開展環境與健康問題調查，推動環境與健康綜合監 測網絡建設，提高環境與健康風險管理和基礎工作能力，加強宣傳 和輿論引導，為解決損害群眾健康的突出環境問題、構建和諧社會 和實現可持續發展提供科技保障。 

（二）基本原則 預防為主，綜合防治。貫徹預防為主的政策與理念，以加強環 境與健康風險管理為重點，深化科學研究，不斷完善政策措施，綜 合運用法律、行政、經濟政策等多種手段措施，提高防范健康風險 水平，實現源頭控制。 夯實基礎，統籌安排。重點加強基礎性調查和研究，摸清環境 與健康問題，掌握發展趨勢。針對不同區域、城鄉之間的環境與健 康問題的特點，因地制宜，合理部署、分類指導。 加強合作，有效落實。針對重點問題，加強與衛生部等有關部 門、部內各業務司局的協調、交流與合作，制定科學合理的政策措 施，周密安排，保障規劃能夠得到有效落實，力求在重大問題上有 所突破。 三、規劃目標 到 2015 年，初步建立環境與健康工作的管理隊伍，完成全國重 點地區環境與健康問題調查，掌握全國主要地區、主要環境問題對 人群健康影響的基本狀況；開展環境與健康綜合監測試點，初步建 立重點地區環境與健康綜合監測網絡；環境與健康標準規范體系進 一步完善，發布相關標準及技術規范；建立起一套可服務于環境與 健康風險管理的數據庫和信息系統，環境與健康風險評價和事故應 急能力得到有效提升。

 四、重點領域和主要任務 

（一）環境與健康問題調查 針對環境健康問題突出、群眾反映強烈議論多的一些重點地區， 開展環境與健康專項調查，掌握我國主要污染物（重金屬污染、有 機污染物污染、復合污染）對人群健康影響的種類、程度、性質、 分布和城鄉差異，明確影響人群健康的主要污染物來源及其影響人 群健康的主要途徑、方式、高危人群和健康效應譜，初步確定環境 污染健康風險類型和等級，根據調查結果，提出調查地區特征污染 物防治與健康防護的政策措施。 

（二）環境與健康風險管理 1.繼續發布《國家污染物環境健康風險名錄》 針對我國現階段環境污染特點，充分利用國內外環境與健康研 究成果，考慮管理、科研和公眾等各個層面使用者的具體情況，陸 續出版《國家污染物環境健康風險名錄》化學第二分冊、物理分冊 和生物分冊，為環境監測、環境應急預案制定、環境污染事故應急 處理提供參考。
 
  2.發布《中國人群暴露參數手冊》 依據經濟發展水平、地理分布和居民生活習慣，選定有代表性 的地區和人群，通過調查人體特征參數、人體經呼吸道、消化道和 皮膚暴露于環境的特征參數、人群活動模式和居住特征等內容，建 立能夠反映中國人群特點的暴露參數數據庫，編制并發布《中國人 群暴露參數手冊》，明確不同情景下暴露參數使用原則，提高我國環 境健康風險評價的準確性。 

3.開展環境與健康綜合監測試點 在淮河流域環境與健康調查工作的基礎上，加強與衛生部門溝 通，依托現有的環境監測網絡，增加特征污染物監測指標，加密環 境監測點，探索出一套可服務于環境與健康風險管理的監測指標、 評價方法和信息交流反饋機制，定期開展環境污染對人群健康影響 風險評估，在其他環境與健康高風險區域或行業進行推廣應用。

 4.開展重點地區、流域環境污染的風險評價 在重點地區環境與健康問題調查所獲數據基礎上，開展我國重 點區域、重點流域、典型污染場地的健康風險評價，為摸清我國環 境污染的健康風險水平，有針對性地采取防控措施提供技術支撐。 

（三）環境與健康科學研究 1.環境與健康調查和風險評價技術與方法 

研究重點區域、流域環境健康相關特征污染物、優控污染物調 查和篩選技術；區域/流域多介質、多途徑或復合污染物的人體暴露 評價方法；重金屬、有毒有害有機污染物、放射性物質等對人體健康的影響機理和劑量——反應關系；以大氣污染為重點，研究大氣 污染對人群健康影響前瞻性隊列和風險評估關鍵技術和方法；以重 金屬防控為重點，研究環境影響評價中的健康風險評估技術、國家 環境健康風險區劃和分級技術與方法。 

2.環境與健康綜合監測、預警和應急技術與方法 研究環境健康綜合監測、數據采集和數據標準化技術；典型地 區環境污染物相關人群生物監測技術；慢性累積性和突發性環境健 康事件處理處置方法；環境污染導致健康危害快速識別技術；我國 不同地區、不同類型環境健康風險的阻斷、控制、防范和預警技術 方法。

 3.環境與健康政策法規標準體系 研究環境與健康相關標準體系框架，重點包括環境與健康風險 評價技術規范、環境與健康風險防控區劃分和分級技術規范和污染 物的人體暴露限值；研究環境與健康管理基本制度，包括環境與健 康風險管理制度、高風險化學品準入制度、環境污染導致人體健康 損害補償制度、環境與健康信息公開制度。 

（四）環境與健康能力建設 1.加強技術支撐機構建設 繼續加強“國家環境保護環境與健康重點實驗室”建設，建設 “國家環境保護環境-遺傳交互作用與人體健康重點實驗室”，鼓勵 有條件的科研機構建立“人體暴露評價實驗室”、“環境基準、標準 與風險評估實驗室”。加強地方環境與健康能力建設，鼓勵有條件的地區成立地方環境與健康實驗室，配合地方各級部門開展環境與健 康監測、調查及科研工作。會同有關部門，成立國家環境與健康專 家咨詢委員會和學術委員會，提升環境與健康管理決策的科技支撐 能力。

 2.加強人才隊伍建設 完善體制機制，吸引國內外人才積極參與環境與健康科技 支撐和管理，培養跨學科、綜合型環境與健康科研人才和管理人才； 定期組織各級環境與健康管理和科研人員參加環境與健康專項調查 培訓或國際交流，提高各級環保部門開展環境與健康調查、風險評 價和事件應急的能力；利用高等教育平臺，儲備環境與健康風險管 理后備力量；協調有關部門，以非實體機構形式建立跨部門的環境 與健康應急處置專家隊伍，形成評價、應對和解決突發性和累積性 環境與健康問題的統一戰線。 

3.加強信息基礎和共享能力建設 建立環境與健康風險管理信息服務系統，包括環境污染物毒性 資料數據庫、國內外環境污染導致健康損害案例數據庫、環境與健 康基礎調查數據庫等。根據國家環境與健康工作領導小組協調工作 機制，會同衛生部及相關機構，建立國家環境與健康信息共享機制， 加強環境與健康數據信息的交流與發布以及公共服務能力建設。

 4.加強國際交流與合作 積極參加世界衛生組織（WHO）和聯合國環境規劃署（UNEP）聯 合推動的東南亞和東亞國家環境與健康部長級論壇及主題工作組的有關工作；加強與世界各國的環境與健康領域的國際交流與合作； 在我國目前已經簽署的涉及環境與健康問題的國際公約和協議中， 積極開展相關工作，提高履約能力以及國際交流能力。 

（五）環境與健康宣傳教育 依托各級環保和有關部門的宣傳教育機構，組織開展環境與健 康宣傳教育活動，舉辦科普講座、展覽、參觀、競賽等多種活動， 鼓勵印制有關環境與健康知識宣傳手冊；以“國家環境與健康論壇”、 “中國環境與健康宣傳周”、“千村萬戶環境科普工程”為平臺，促 進社會各界之間的交流和協作，重視提高農村地區、西部和少數民 族地區公眾環境與健康意識；充分利用現有的綜合類的報紙、期刊 和電視、廣播、互聯網等大眾媒體，合作設立環境與健康有關的科 普類專題、專欄、專版或頻道，打造一批環境與健康教育類精品欄 目和作品，進一步增強公眾環境與健康意識和參與能力。 

五、保障措施 

（一）加強對環境與健康工作的組織領導 加強對環保系統環境與健康工作的組織領導，推動落實《國家 環境與健康行動計劃（2007-2015）》中的各項任務，促進省級環保 部門逐步建立和完善環境與健康的專門管理機構，市、縣級環保部 門也要逐步配備專人負責環境與健康工作，爭取部門預算中設立環 境與健康經費項目，從人力和財力上提高環境與健康管理能力；促 進各級環保部門積極組織開展地方環境與健康綜合監測與科研工 作，充分發揮環境與健康的信號作用，將調查研究結果作為污染治理和政策制定的重要參考，加快解決損害群眾健康的突出環境問題。 

（二）完善環境與健康工作的協調機制 根據《國家環境與健康行動計劃（2007-2015）》的要求，進一 步完善和強化協作機制，聯合衛生部門，推動地方成立環境與健康 工作領導小組，逐步建立監測網絡互聯、信息共享、危機處理責任 共擔為核心的部門協作機制。加強環保系統內部的協調配合，將環 境與健康調查與《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》、農村環境 污染綜合整治等工作相結合，將環境與健康管理滲透到環境保護的 核心管理政策手段中。 

（三）增加對環境與健康工作的資金投入 開展環境與健康工作，必須以規劃為依據，以項目為依托，以 投資作保障，通過落實規劃、落實資金、落實項目實現既定目標。 規劃共設計 10 大重點項目，約需 25.32 億元。 

1.環境與健康問題調查 開展全國重點地區環境與健康專項調查、我國人群暴露參數調 查、重大環境與健康事件調查等，同時推進淮河流域環境與健康問 題調查向縱深發展，約需經費 18.5 億元。 

2.環境與健康綜合監測試點示范 在環境與健康調查的基礎上，開展淮河流域與重金屬重點防控 區環境與健康綜合監測試點；依托當前環境監測網絡，開展能夠反 映人群暴露特征的環境與健康專項監測，約需經費 2.1 億元。

 3.環境與健康數據庫及信息管理系統建設
   建設環境污染物毒性資料數據庫、暴露途徑和健康效應資料數 據庫、國內外環境污染導致健康損害案例數據庫，環境與健康信息 管理系統、信息交流和發布平臺等，以及建成后的維護，約需經費 1 億元。 

4.環境與健康調查技術支持體系建設 為開展環境與健康問題調查開發的各種應用技術，包括：區域 環境健康影響污染源調查技術，區域環境健康優先控制污染物篩選 技術，區域主要污染物人群暴露調查技術，約需經費 9200 萬元。 

5.環境與健康風險評估技術支持體系建設 為實施環境與健康風險評估制定的技術規范和開發的各種應用 技術，包括：制定人群暴露參數手冊、暴露評價系列技術規范和健 康風險評估系列技術規范；開展污染物暴露和風險評估研究，開發 相應的檢測技術和評估方法，約需經費 6000 萬元。 

6.構建環境與健康風險應對技術體系 為實施環境健康風險監控、應急和預警開發的應用性技術，包 括：環境與健康綜合監測技術、環境健康事件應急處理處置技術， 并制定相應的技術規范，約需經費 3000 萬元。 

7.環境與健康法律法規體系建設 開展環境與健康風險管理制度研究、環境與健康標準體系研究、 環境污染導致健康損害健康補償制度研究等，約需經費 3000 萬元

 8.環境與健康重點實驗室建設 包括對現有的環境健康重點實驗室升級建設以及新建環境與健康領域重點實驗室，約需費4000 萬元。 

9.環境與健康基礎能力建設 加強環境與健康風險評價、突發事件應急處理等方面的軟硬件 能力，加強人才培養和人才隊伍建設，約需經費7000 萬元。

10.環境與健康宣傳教育計劃 開展面向社會各階層的環境與健康宣傳教育活動，包括：舉辦 國家環境與健康論壇、建立若干環境與健康教育基地、推出系列環 境與健康科普作品、開發環境與健康精品欄目和開展農村環境與健 康教育，約需經費5000 萬元。